治理视角下西方绅士化运动对我国城市更新的启示
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撰稿 | 规划一所 陈旭斌 江家顺 蒋依霖 林如秀
审核 | 规划一所 林善泉
摘要：在提升国家治理能力的宏观语境下，城市更新被赋予新的政策使命和治理意蕴。其中，多元主体的权力和利益失衡是当前城市更新中的首要难点。针对这一问题，本文回顾了西方绅士化运动的三次浪潮及其影响，并立足转型期的治理新语境将我国城市更新和西方绅士化运动加以比较，找出其在发展阶段、发展历程、更新方式、社会构成、政府角色、社会效应等方面的异同点。最后认为，转型期技术创新不是城市更新的重点，更重要的是制度和思想上的突破，应该着重加强规划思想转变、顶层政策设计、管理体系重构和公共利益保障四个方面。
关键词：空间治理 城市更新 绅士化运动 转型期
01 引言
治理（governance）的概念源于社会学，用于探讨市场、国家和伙伴关系在经济协调中的作用（Jessop 1998）。二战后，西方国家大规模的城市化进程，引致了一系列社会矛盾，并引起学术界的广泛关注。社会空间理论的奠基人亨利·列斐弗尔（Henri Lefebvre）认为空间不只包括人类生存的物理空间，还包含因权力和生产关系改变所创造的社会空间和特定的精神空间[1]，这深刻影响了后世的空间研究和城市社会学的发展。不同于依靠国家强制力量以行政命令为主导的传统管治方式（government），在现代西方语境下，治理强调的是使国家、机构、个人等不同主体间的冲突得以调解或权力得到平衡并致力于联合行动的动态实施过程，作为政府失位和市场失灵的解决方案。
“绅士化（Gentrification①）”，也称“中产阶层化”或“贵族化”，是西方国家自20世纪50年代以来在城市化进程中所产生的一种特殊的社会空间现象，其主要特征是城市的中产阶级通过购买旧城区低收入阶层住宅并对其进行翻新或者重新开发，从而导致该区的物理环境和社会结构在短时间内发生了剧烈变化，本质上是中产阶级通过物理空间改造完成对旧城区低收入阶层的置换和取代的过程。作为一个不断演进中的概念和社会空间现象，西方的绅士化运动共经历三次浪潮，其特征、内涵和形成机制在不同时期也有所变化，对西方城市规划学、地理学和社会学等学科的发展产生了深远影响[2]。
02 西方绅士化运动回顾及其影响
2.1
西方绅士化运动回顾
2.1.1 第一次浪潮：从1950年代开始，是零星的、自发形成的的非政府行为
绅士化现象早在20世纪50年代就在欧美一些大城市出现，虽然当时“绅士化（Gentrification）”一词尚未被正式使用，但对此类现象已有一些较为具体的描述，如“brownstoning②”、“homesteading”、“white painting”等等[3]，直观反映了中产阶级因偏好某种风格的旧房子对其进行置换和翻新，并大量取代原有低收入群体的一种社会空间现象。
2.1.2 第二次浪潮：20世纪70年代和80年代，是扩张和被抵制并存的阶段
经济衰退后的20世纪70年代和80年代③，绅士化现象开始在西方城市迅速蔓延，但是因对低收入阶层大量置换而遭受争议和抵制。这个阶段的绅士化运动首先是由是艺术家等新兴中产阶级发起的。他们进入衰败社区后，为激发创作灵感和改善居住条件，对原有破旧的住宅、社区环境进行不断的修缮和改造，提升了社区的空间品质和吸引力。中产阶级的入侵虽然在一定程度上有助于扼制城市旧城区的衰败，但是因破坏了原有的社会结构，造成大批低收入者和相关产业迁移，因此也招致到了底层市民的强烈抵制[4]。
2.1.3 第三次浪潮：始于1990年代初期，后经济衰退期受到政府的强烈干预
如果说前两次绅士化浪潮只是一种自发的、非政府参与的社会空间现象，那么20世纪90年代以来的绅士化运动则已经演变成政府主动参与甚至主导的城市开发策略的一部分，其表现形式也不局限于旧城区衰败社区的改造，而是涉及社会治理与合作、具有一定前瞻性和战略性的综合性开发方案。在经济全球化的驱动下，为提高城市的国际竞争力和影响力，西方发达国家开始有意识地集中投资改善旧城中心区的空间环境和服务水平 ，并把绅士化运动作为城市复兴（如伦敦等城市的“全球都市策略”[5]）的重要引擎。在政府的大力支持下，大规模的资本开始对旧城中心区进行改造，并蔓延到更多地区。这个阶段的绅士化运动更像是伴随着政府权力下放的一种公共政策驱动。
表2-1 西方绅士化运动的三次浪潮
(资料来源：作者整理)
2.2
绅士化运动的主要影响
绅士化运动对西方城市的空间环境改善、人口结构分布和社会发展转型等方面产生了重要影响。然而，在对旧城区物质空间环境和土地经济价值有所提升的同时，绅士化运动也间接造成了旧城区可支付性住宅减少，社会阶层更替和居住空间分异，社区文化延续性被破坏等很多社会问题。客观地评价绅士化运动的影响，可以从物质、经济、社会三个维度进行探讨。
2.2.1 物质维度：提升了中心区的空间品质，有利于城市土地的集约利用
加快了旧城改造的步伐，在较短时间内提升了中心区的环境品质和城市形象。老城区虽然存在物理空间衰败等问题，但具有天然的区位优势和文化底蕴优势。绅士化运动在重新激发老城区活力的同时，也在一定程度上抑制了城市持续向郊区的低密度蔓延，促进了城市土地的集约化使用。
2.2.2 经济维度：促进了房地产投资和消费，同时提高了旧城区居住成本
激活了中心区土地的经济潜能，促进了房地产和配套设施的投资和消费。绅士化运动最直接的表现就是资本再次流入城市中心区，中产阶级的内迁有利于吸引投资、促进消费，为城市经济发展提供新的机遇[6]。但另一方面，绅士化化运动拆除改造了中心区大量破败的老式住宅，而这些租金和售价低廉的传统住宅由于是低收入阶层住宅的主要来源，造成中心区可支付性住宅减少，间接导致了低收入阶层的边缘化。
2.2.3 社会维度：破坏原有邻里的社会秩序，加剧了社会隔离和极化趋势
虽然也有部分旧街区因为艺术家等新兴中产阶级的进入而得到一定程度的复兴，但是这却是以传统居住区的社区结构和文化延续性被破坏为代价的。原有邻里的社会秩序和稳定性被破坏，居住隔离和社会极化的趋势日益明显。阶级对立和低收入人群的边缘化是绅士化运动带来的主要负面效应。绅士化进程推动了旧城区的房价和消费水平，破坏了城市人文的延续性，迫使贫困阶层被迫向更低租金的边缘社区迁居，造成了贫富隔离、阶级对立等严重的社会问题。
表2-2 绅士化运动的影响
（资料来源：作者整理）
03 治理视角下绅士化运动与城市更新的比较
3.1
国家治理现代化对城市更新的要求
我国城市在经历了四十余年的大规模快速扩张后，传统生产要素所产生的边际效益越来越小，与此同时经济供给侧改革对城市建设内容、城市内涵也提出了新的要求，倒逼城市发展从“增量扩张”向“存量挖潜”转型。从2013年开始，我国政府在深化推进城镇化方面发布了若干重大政策，城市新增建设用地规模受到严格约束。城市更新成为我国破解资源紧约束困局、推动存量空间优化的核心对策[7]。
与西方资本主义国家相比, 我国的空间治理体系具有一定的特殊性和复杂性，城市更新主要面临以下挑战：（1）更新速度过快，更新手段单一，城市物质环境趋向通俗化、雷同化；（2）城市历史风貌和景观特色丧失，传统社区解体，非物质文化遗产没落；（3）城市行政管理体制改革滞后，相关法律法规体系不完善，公众参与机制不健全；（4）原住民利益遭忽视，社会空间结构出现不均衡与不公平，居住隔离和社会极化日趋明显；（5）低收入阶层原就业机会流失，拆迁致贫、拆迁致弱等。作为我国空间治理体系的重要组成部分，权力逻辑主导下的城市更新存在着多元主体之间的利益矛盾和冲突，首先要确保顶层设计中不同利益群体的公平参与。因此，在新时期国家空间治理现代化的战略要求下，城市更新应该是彰显空间正义的过程，应当在满足不同阶层、不同收入群体美好生活需求的基础上，统筹社会发展、经济增长、生态保护、民生保障等系统集成要求，追求更高效的经济治理和对社会空间的控制与秩序，促进空间治理和空间协同。
3.2
西方绅士化运动与我国城市更新的比较
3.2.1 发展阶段和发展历程不同
首先，西方城市经历过郊区化进程，中上阶层搬到城市郊区，老城区出现了“空心化”的衰败，并沦为低收入阶层的聚集地，而绅士化运动正是发生在郊区化后的再城市化阶段。与西方大为不同的是，我国大多数的城市并未经历过严格意义上的郊区化过程，并仍处于向心城市化的阶段。与中心区相比，我国城市郊区的各类配套设施还不够完善，其生活便利度、舒适度与城市中心区还存在明显差距，中心区对中高收入阶层仍然具有物质上和精神上的巨大吸引力。此外，西方的绅士化运动与我国的城市更新发展历程也明显不同，其表现与国家政治的变化和宏观经济的波动周期密切相关。
3.2.2 物质更新方式不同
在物质更新方式上，二者也不尽相同。西方的绅士化运动基本以整治更新和再利用为主，如旧居住区的整治修缮、旧厂房的再利用等；而我国的城市更新（90年代以后）一直是以拆除重建的地产开发为主导，开发商为了追求最大的经济利润，往往忽视社会成本，造成了大量的历史建筑和传统社区被拆除，许多特有的城市风貌要么被彻底破坏，要么被商业化、低俗化建筑所取代，城市传统文脉断裂，老城区原有的空间格局和街巷体系受到极大冲击。
3.2.3 社会构成不同
就社会构成特征而言，二者也存在较大的差异。由于西方绅士化运动发生在郊区化的背景下，破旧衰落的内城并非中产阶层主流的居住地，进入内城居住的只是中产阶层中相对比较特殊的一小部分人群[8]。而在中国，城市中心城区仍是主流社会的理想居住地，社会构成的不仅包括大量的原住民，还有各行各业的中高社会经济地位人群。与西方相比较，我国中心城区的社会构成更加复杂，涉及的利益主体也更多，改造难度更大。
3.2.4 政府角色不同
西方的绅士化运动的发起者是城市的中产阶级，他们出于文化偏好或者利益驱使对衰落的旧城街区进行改造和修缮，并逐渐提升了旧城街区的品质。这是一种自发形成的的非政府行为。虽然绅士化运动后期已经演变成一种政府强烈干预的公共政策，但是与我国城市更新这种全程由政府主导、自上而下的政府决策还是有很大区别的，城市更新在很大程度上被我国地方政府当作经营土地、拉动经济、展示政绩的重要手段。
3.2.5 城市更新与绅士化运动的共同点
绅士化运动作为西方旧城改造的主要形式之一与我国的城市更新一样都有效地改善了旧城区的环境品质，激活了旧城区土地的经济潜能，促进了了城市经济的发展；但是二者都忽略了维护公平、扶贫助弱等应有的的社会价值目标。过分追求经济效益最大化可能导致应有的社会效益被忽视，而这些恰恰应该是公共政策的出发点。大量低收入阶层被“边缘化”，居住隔离和社会极化的趋势日益明显，造成了阶级对立，不利于社会和谐。这既是城市更新与绅士化运动的共同点,也是我们在借鉴学习西方绅士化运动的同时，需要保持警醒的地方。
表3-1 中国城市更新和西方绅士化运动的对比
（资料来源：作者整理）
04 绅士化运动对我国城市更新的启示
绅士化运动是西方国家在二战后大规模的城市更新运动遭到抵制后自发形成的一种比较温和的改良运动。相对于我国推倒重建为主的城市更新规划，绅士化运动在城市风貌形态保护、街区环境条件改善等方面有一定的积极作用。“适度”绅士化有利于提升旧城区的空间品质和文化品位，丰富城市的特色空间体系，实现城市旧城区的复兴。但是我们也应该看到，绅士化运动在社会网络的维系、城市肌理的保护和无形文化遗产的传承等方面也存在很多不足。社会网络的维系需要尽量保护原住民，而绅士化的本质就是居住阶层的整体置换与社会重构。原居民的大量搬迁不仅使传统社区失去了以往的活力，其传统习俗和生产生活方式也将彻底消失，地方文化、民俗工艺等无形文化遗产的传承也就无从谈起[10]。因此，我们在借鉴学习西方绅士化运动的同时，还需要基于我国国情在多个方面作出有针对性的调适和改善。
4.1
规划思想转变：追求更加综合、全面的多维更新目标
城市是在一个在社会、经济、文化等多种元素综合作用下不断生长和更新的多元复合系统。在“人民城市”和高质量发展的目标指引下，城市规划的根本目标是城市生活的更美好，需要在城市空间的经济价值与文化价值之间找到平衡。物理空间环境的改善仅仅是城市更新的最低目标，城市更新还应具有更深层次的社会效应和人文内涵。忽视社会效益、离散邻里秩序、缺乏人文关怀的空间改造并不是国家空间治理现代化的应有之义。城市更新应该在实施的过程对重组社会关系起到积极作用，并提供更多社会公共物品的可能性。
4.2
顶层政策设计：制定顶层立法保障和纲领性规章制度
城市更新是一项系统工程，主体决策和更新实践过程中涉及政策制度建设、管理体系构建和规划体系衔接等多部门的协同工作，需要强化顶层设计和整体统筹。近年来，虽然国家层面陆续出台了多个存量空间改造的专项政策，但是从各地实践来看，还存在政策理解、执行跟进不到位等问题，还需要不断落实并完善顶层设计和相关法律法规对市场行为进行一定的干预。比如通过引入税收再平衡政策和交叉补贴机制等调节措施，对由城市更新而引起的社会公平问题加以控制和引导[10]。通过提供标准化的城市更新标准，简化城市更新项目的相关审批程序等。同时，配合多种弹性灵活的仲裁、评估和信贷机制，协调相关主体的利益冲突，推动城市更新项目顺利开展。
4.3
管理体系重构: 完善精细化、系统化的更新管理机制
城市更新涉及社会、经济、土地和产权等多个方面，具有开发周期长、社会影响广、利益主体和不确定因素多等特点[9]。在提升国家治理能力的宏观语境下，城市更新不只着眼于?地经济增值和物质环境改善，还应该重点提高解决社会问题的作用力度和长远谋划。在产权关系、利益诉求和空间环境较为复杂的存量规划实践中，容易造成不同部门条块分割、多头管理、权责不清等问题，因此建立“政府-市场主体-权利主体”[11]等多元主体协同的合作机制成为提升城市治理能力的主要途径[12]。就我国目前城市更新的管理体系来看，过于关注前期的土地和规划管理，后期的实施和监管力度明显不足，亟需加快构建城市更新全过程管理机制，相关政策工具、管理机制和实施路径也亟待落地细化。
4.4
公共利益保障：构建多元主体的参与机制和制衡机制
传统的城市更新，政府为了迁就开发商的利益，对于中低收入原住民回迁的权益往往很难落到实处。由于很多中低收入者（原住民）在规划体系中没有话语权（公众参与只是形同虚设的事后听证），具有政策保障性的动迁安置基地往往是选择地价低廉但交通不便、配套不全的城市边缘郊区，造成城市社会结构的大量置换和社会空间的分离。为了实现空间正义的落脚点，需要着重加强两个方面的工作：一是落实规划的公共政策属性，优先保障公共利益和权利人的合法权益。在开发建设实施阶段，可以通过与市场主体签订“项目实施监管协议”[13]对市场化的拆迁、建设、补偿移交等工作进行全过程监督。同时，在旧城街区提高一定比例的面向中低收入阶层的住宅存量，满足多层次个性化需求，这是保障旧城社区社会多样性的必要条件。二是建议在体制机制和治理架构上，重点厘清政府、市场、社会组织、公众个人等主体之间的权责边界，并通过立法的形式将以原住民为代表的社区力量纳入到项目决策与实施主体之中，完善城市更新议事协商制度程序，形成与公、私权力相互制衡的良性机制。
05 结语
西方绅士化运动和中国城市更新是不同国家在特定历史背景下所经历的城市再开发过程。尽管发起者和发展历程各不相同，但是殊途同归，最后都演变成一种伴随着政府权力下放的公共政策驱动。本文回顾了西方绅士化运动的三次浪潮，并立足转型期的治理新语境将我国城市更新和西方绅士化运动加以比较，找出其在发展阶段、发展历程、更新方式、社会构成、政府角色、社会效应等方面的异同点。最后从规划目标、顶层设计、管理体系和公共利益四个方面对转型期我国城市更新的发展方向提出建议。可以预见，在新时期国家空间治理现代化的战略要求下，加强顶层政策设计，彰显空间正义、提高弱势群体在规划体系中的话语权是未来的发展趋势和必然要求。对于转型期城市更新面临的问题挑战，技术创新不是的重点，更重要的是制度和思想上的突破，应该跳出传统城市规划的研究视野，从制度创新和社会公众的视角加以思考。
注释
① “绅士化（Gentrification）”最初由Ruth Glass于1964年首先提出，用于描述20世纪60年代初期英国伦敦内城中产阶级对工人阶级社区的改造和置换过程。
② “Brownstoning”指的就是纽约的中产阶级偏爱棕褐色旧石头房子，并对其居民进行阶级替换的现象。
③ 20世纪70年代末和80年代初以石油危机为导火线西方主要发达国家普遍陷入高通胀、高失业、低经济增长的困境，很多城市遭受了20世纪最严重的经济危机。
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